我国汽车租赁业基本“无法可依”

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尽管汽车租赁已被证明在刺激经济和促进消费方面发挥了积极作用，但中国对汽车租赁缺乏统一的管理，这使得汽车租赁行业多年来基本处于“无法可依”的状态。专家和业内人士认为，法律法规已成为汽车租赁发展的主要障碍，调整行业定位、修订相关法律、制定专门法规势在必行。

汽车租赁行业处于“跟不上”的状态

汽车租赁业在合理配置交通资源、拉动汽车产业和调整经济结构方面发挥着重要作用。然而，目前我国汽车租赁行业的规划和管理极其缺乏。许多接受采访的业内人士认为，汽车租赁行业基本上处于“无法可依”的状态。

在国务院发布的《汽车产业调整和振兴规划》中，汽车产业调整和振兴的主要任务之一是“发展现代汽车服务业”，主要内容包括发展汽车租赁。2011年，商务部《关于推进汽车流通行业“十二五”发展的指导意见》也对汽车租赁进行了积极描述。

尽管如此，记者发现，目前中国汽车租赁缺乏一个统一的协调管理部门。即使是最基本信息的权威统计数据，如行业规模和商业实体，也无法知晓。这使得很难利用汽车租赁来促进交通服务，甚至经济结构的转变。

目前，我国汽车租赁业的管理面临三大法律问题:一是道路运输行业存在管理政策与管理对象不匹配的问题；二是《中华人民共和国国家道路运输条例》(以下简称《道路条例》)不包括汽车租赁，缺乏汽车租赁行业管理的最基本法律依据；第三，国务院的“三定”计划确定了道路运输部对汽车租赁的管理，但前两个矛盾不能支持管理部对汽车租赁的管理。

中国道路运输协会汽车租赁专家张一兵指出，汽车租赁不是传统的道路运输行业，道路运输管理部门汽车租赁管理的合法性受到质疑。虽然国家计委和交通部于1998年颁布了《汽车租赁业管理暂行规定》，但汽车租赁并未纳入2004年颁布的《道路与法规》。在政府职能转变、行政审批减少的背景下，汽车租赁很难重新纳入正在修订的《道路与道路》。

法律法规已经成为行业发展的主要矛盾

由于汽车租赁业管理的法律基础不牢固，汽车租赁业的管理政策相当模糊和混乱。据中国道路运输协会统计，在32个省、自治区、直辖市中，只有北京和山西省制定了汽车租赁地方法规。虽然已经颁布了24部有关汽车租赁的地方性法规和地方政府规章，占75%，但这些法规中对汽车租赁行业管理的论述略显单薄。通常，地方道路运输管理条例规定:“汽车租赁经营者不得通过提供驾驶服务从事或者变相从事道路运输经营活动。”

张一兵说，这些法律法规中汽车租赁的定义和范围也令人困惑。其中一些规定不能提供驾驶服务，而另一些规定可以为租赁期超过三个月的婚车提供驾驶服务。有些规定租赁的车辆是座位少于9个的公共汽车，而另一些规定是公共汽车、卡车和特种车辆。《出租汽车管理条例》中也有出租汽车的定义和出租汽车经营活动的规定。在管理形式和内容上，有行政许可和备案，有的设定准入条件，有的只要工商注册就可以运作。

目前，《道路运输条例》或各省颁布的相关法律法规，虽然有些明确对汽车租赁行业实施行业管理，但大多仍是后许可，管理力度不强。因此，现行的管理法规如《道路与法规》面临着重新调整的问题。

几家汽车租赁公司的负责人告诉记者，全国各地的法律法规参差不齐，无法遵循，这也导致客户在租车和自己开车时遇到麻烦。“有些地方有许可证制度，有些地方有备案制度。出租汽车在全国各地行驶，但由于当地法律法规不同，它们有时会受到处罚。例如，在北京备案系统的非运营管理中，将车辆租赁到像沈阳这样有许可证制度的地区可能是非法的。罚款几十万，罚款很重，直接扣车。”有专人负责反映。

专家表示，目前全国人大的法律和国务院的行政法规都是空白条。同时，没有法律解决道路运输问题。目前，国务院只有一个行政法规，即2004年制定的《道路运输条例》，没有将汽车租赁纳入监管范围。

与日本相比，汽车租赁行业划分较为细致，特别是交通属性突出的短期汽车租赁行业，被单独认定为“自用自动车有偿贷款”，根据其交通属性便于行业管理(如使用特殊标志品牌、缩短检验周期)，也不同于传统的道路运输行业(不作为营运车辆注册，不按照营运车辆标准报废)。

“无论是长期租赁还是短期租赁，都有特殊的品牌。营运车和非营运车可以与牌照分开。出租汽车的牌照不同于营运汽车和非营运汽车，出租汽车有严格的保险和年检条件，以确保安全。”张一兵说。

应该制定租车的特殊规定来填补空缺

大型体制改革实施以来，交通部门将汽车租赁业的管理纳入了道路运输业管理的责任范围。2011年，交通运输部《关于促进汽车租赁业健康发展的通知》提出要“建立和完善汽车租赁法律制度”，因此，理顺汽车租赁业的定位迫在眉睫。专家认为，汽车租赁具有重要的功能，需要在法律层面上予以理顺。

首先，应该认识到汽车租赁不是公路运输，而是“公路运输相关业务”或运输服务。同时，确认道路运输管理部门对包括汽车租赁在内的“道路运输相关业务”进行行业管理的合法性和正当性，完善汽车租赁管理的政策、法规、标准和规范。

根据中国道路运输协会的研究，从汽车租赁业的角度来看，虽然汽车租赁不是道路运输，但有必要将其纳入道路运输管理。同时，汽车租赁应该从交通服务的角度进行管理，这符合汽车租赁行业的性质。

二是与《国民经济行业分类标准》的相应调整相对应，《道条》作为指导道路运输行业管理的行政法规，也应对汽车租赁进行具体调整和补充。专家建议，我们可以借鉴日本交通运输的管理结构，明确“道路”中汽车租赁的定义和管理范围，明确其与道路客运、城市公共交通和汽车租赁的区别，明确其基本管理方法，并制定更详细的术语。在道路运输管理法规框架内，处理好汽车租赁的管理定位和方法，重视汽车租赁规划、市场准入条件和行业协会自律的重要作用，避免其发展错位或其他子行业。

三是制定专门的“道条”汽车租赁管理规章制度。张一兵表示，汽车租赁作为与道路运输并列的一个类别，应制定相对完善的部级专项管理规定，以及配套的汽车租赁业务分类和标准、经营者的开业条件、经营者的等级和业务范围、不同汽车租赁业务的服务规范和车辆技术标准等。建议借鉴《台湾汽车运输业管理规则》中关于汽车租赁的规定，包括汽车租赁企业的分类、业务分类、分区和经营场所分类等。根据企业的分类，允许它们在相应区域的站点上经营相应类型的汽车租赁业务。

第四，针对近期热销的网络租车的行业性质，网络租车服务应根据车辆使用的特点，调整为“路与路”中的包车客运分类，并根据近期和长期预订的性质，严格界定出租车和包车业务的区别，避免混乱和冲突，以及顶层设计不清晰带来的矛盾。