投资必备：地方政府融资的红灯、黄灯和绿灯

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目前，中国遏制地方政府非法借贷、稳定甚至减少地方政府债务规模的努力和决心确实是前所未有的。过去、现在乃至今后很长一段时间，讲政治、了解大局、听指挥，仍然是各行各业正确决策、有效行动、在中国扎扎实实发展的必由之路。

当然，了解总体政策方向和逻辑是不够的。因此，接下来，本文将对地方政府融资(和投资)的一些热点问题甚至争议进行分析和探讨。

红灯

所谓的“红灯”指的是政策中完全“明令禁止”的做法或惯例。

需要说明的是，下面的详细说明是从国务院和财政部的原始文件中逐一摘录的。可以看出，从2014年至今，这些禁令的外延越来越广，内涵越来越细，具体表现越来越有根据。

是的，正是地方政府发明的各种融资方法、手段和惯例不断挑战立法和监督检查的能力。虽然监管方是被动的，但它也在顺应潮流。

这一举措的力度、深度和速度在2017年达到了新的高度。

根据作者的统计，目前，从政策角度来看，至少有七个方向已经亮起了清晰的红灯。

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1、通过企事业单位等

(1)地方政府及其所属部门不得以任何方式为任何单位或个人的债务提供担保。

②地方政府及其所属部门不得为其他任何单位或个人的融资承担债务。

(三)地方政府及其所属部门不承担还款责任，也不为企业借款提供担保。

(四)地方政府及其所属部门不得为企业融资提供财务安排、代扣代缴和还款指令或承诺。

⑤地方政府及其所属部门、事业单位和社会团体不得将政府机关、事业单位和社会团体的国有资产抵押或质押给其他单位或企业融资。

⑥地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业向政府借款。

⑦各种金融支持政策应纳入预算管理，不应与企业偿债义务直接或间接挂钩。

⑧企业债务不得推给政府偿还。

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2.通过融资平台

(一)除另有规定外，地方各级政府及其所属部门和机构、以财政拨款为主的财政补贴机构不得以财政收入、行政事业单位和其他单位的国有资产或任何其他直接或间接形式为融资平台公司的融资行为提供担保。

②地方政府及其所属部门、公益机构和人民团体不得违反法律法规，不得以出具保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司提供担保。

③仅承担公益性项目建设或运营任务，主要依靠财政资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政资金、国有资产作为抵押或作为债务偿还来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等形式)。

④地方政府及其所属部门不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司。

⑤地方政府及其所属部门不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。

⑥地方政府及其所属部门不得承诺将储备土地的预期出让收入作为融资平台公司的偿债资金来源。

⑦地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司的日常运营和市场化融资。

⑧严禁安排金融资金支付融资平台公司的市场化融资。

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3.通过金融机构融资

(一)金融机构不得违反规定要求地方政府提供担保。

②金融机构不得违规向地方政府提供融资。

③地方政府及其所属部门不得利用政府资源干预金融机构的正常运行。

④金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其下属部门以保函、承诺书、安慰函等任何形式提供的担保。

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4.土地融资

(1)政府不得非法转让土地用于融资。

②各级地方政府不得以土地储备的名义为非土地储备机构借入政府债务。

③各级地方政府不得以地方政府债券以外的任何方式借入土地储备债务。

(四)地方各级政府不得以任何方式为任何有储备土地的单位或个人的债务提供担保。

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5.伪购买力平价

①严禁以ppp项目名义借入政府债务。

②严禁通过承诺担保、回购安排、清仓和实债等方式变相融资。，并将项目打包到ppp项目中。

③除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止公司债务转移到政府。

④除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门在参与ppp项目时，不得承诺以任何方式回购社会资本方的投资本金。

⑤地方政府及其所属部门不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。

⑥地方政府及其下属部门不得以任何方式向社会资本方承诺最低收入。

⑦地方政府及其所属部门不得在有限合伙资金等任何股权投资方式中增加变相借款的附加条款。

⑧严禁融资平台公司通过承诺担保等方式参与政府和社会资本合作项目。

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6.政府资助的基金

(1)地方政府不得利用借款设立各种投资基金。

二、地方政府及其所属部门参与设立风险投资引导基金、产业投资引导基金等基金时，不得

或者向其他投资者承诺最低的收入。

③除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立各类政府投资基金时，

7.以政府采购服务的名义，

(1)政府不得将购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

②如果年度预算中没有拨款，政府不得购买服务。

(三)地方政府及其部门不得利用或者伪造政府采购服务合同为建设项目变相借款。

④地方政府及其部门不得以任何方式越权编报或签订应付(收款)合同，帮助融资平台公司和其他企业筹集资金。

⑤原材料、燃料、设备和产品等货物，以及新建、改建、扩建建筑物和构筑物等建设项目，以及相关的装修、拆除和修缮等，不得作为政府采购服务。

⑥严禁将铁路、公路、机场、通信、水、电、气以及教育、科技、医疗卫生、文化体育、储备土地前期开发、农田水利等领域的基础设施建设作为政府采购服务。

⑦严禁将建设项目和服务打包成政府购买的服务项目。

⑧严禁将金融机构、金融租赁公司等非金融机构提供的融资活动纳入政府采购服务范围。

⑨不得通过政府购买服务向金融机构、金融租赁公司等非金融机构融资。

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其他的

为什么有这么多？因为写得少了，没人读，所以写得少了，空写得多了。

事实上，在第43号通知和新的预算法中已经提到了作为一个整体应该做什么。然而，当有一只脚在路上时，魔鬼有一只脚，把路推回一百英尺。作者认为50号和87号是这样被挤出来的。

(2)黄灯

顾名思义，本文讨论的是那些需要特别关注的情况:一些是行业内争议相对较大的情况，而另一些是政策需要进一步澄清的情况。所有这些事情都需要谨慎从事。

棚改

87号文件坚决制止地方以政府采购服务为名非法融资，但没有忘记给棚子一个活命的机会:

党中央、国务院统一部署的棚户区改造和异地扶贫搬迁工作中涉及的政府采购服务，按照有关规定执行。

事实上，棚改是一项重大的民生工程，更不用说了，并且在第43号通知中给予了特别处理:

对中央政府出台的重大政策措施形成的政府债务，如棚户区改造等，要分别统计、核算、检查和评估。

在今年5月的全国例行会议上，还提到了从2018年到2020年仍有三年的工棚改造计划，另有1500万套棚户区将得到改造。

与利用小空帮助穷人相比，棚改涉及到更多的内容，许多政党已经从棚改的角度看到了曙光——说白了，许多人又想做同样的事情:

"这个棚子是一个篮子，里面装的都是东西."

这是真的吗？也不是。至少，必须注意以下三点:

(1)第87号通知的豁免范围

87号文件中不包括的是中央和国务院统一部署的棚户区改造和异地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务。

重点一:党中央、国务院的统一部署

根据有关文件，工棚改革属于统一部署的任务，主要是国家部署的三年计划:

在2015-2017年的三年计划中，将改造1800万套棚户区，包括城市危房和城中村，以及1060万套农村危房。(国发[2015]37号)

2018-2020年，将实施一项为期三年的工棚改造计划，并将重建1500万套棚户区。(2017年5月24日国务院常务会议)

也就是说，符合要求的棚改项目应在当地住房和建设部门根据中央三年棚改计划编制的棚改实施方案中。如果有一个本地项目库，它应该是一个仓储项目。

焦点2:政府购买相关服务

也就是说，在棚改项目中，那些不使用政府采购服务的人，比如政府采购的项目或货物，自然要遵守相应的规定，而不是为所欲为。

(2)政府购买棚改服务的范围

第87号通知免除政府购买棚改服务。哪些改革可以使用政府购买的服务？

根据国发[2015]37号:

政府购买棚改服务的范围仅限于征地拆迁服务、安置房筹集、公益基础设施建设等。，应由政府承担，不包括商品房和经营性基础设施配套建设的棚改项目。

很明显，政府购买棚改服务的范围是:

实际上，它还可以包括:

公益配套基础设施:

(1)包括安置房小区“红线”内的道路、供水、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施；

(2)与棚改工程直接相关，直接服务于城市基础设施的“红线”社区居民安置。

(以上摘自《湖南省政府购买棚改服务管理暂行办法》，郑翔办发[2015]97号)

因此，这些是政府在棚改项目中可以购买的主要服务。一些明显不符合要求的商品房和商业设施不应强行进入。

(3)采购流程

根据国发[2015]37号:

市、县人民政府将购买舍改服务的资金逐年纳入财政预算，并按协议要求支付给提供舍改服务的主体。

因此，有必要在购买前进行预算。

政府购买的棚改服务大致如下:

农村公路建设

早在87号文件出台之前，现行法律法规就规定，只有将服务项目纳入指导目录，才能实施服务采购。在实践中，有人利用这一含义来扩大政府采购服务的范围，并将各种包装嫁接组合起来。

因此，87号文件被迫退出，通过“黑名单”严格限制“政府采购服务”项目范围，排除“工程设施建设”等七类内容。

这里需要注意的是，87号文件是针对特定类型项目/领域的“相关建设项目/基本建设”，并不涉及“水利公共服务和医疗服务”等实际服务。

这样，87号文件最大的争议就落在了“农村公路建设”项目上:财政和国家发展部文件说可以做，但现在却被87号文件忽略了

对比见下图:

在这里，我们可以看到三个文件之间有相当大的差异。

如果先忽略洛鸣34号文件，是根据国务院17号文件的上级文件，农村公路建设、养护、包装一体化项目可以使用政府采购服务，还是根据最新87号文件，确定“严禁将建设项目和服务作为政府采购服务进行包装”？

可能需要进一步澄清。

库存项目

根据87号通知，省级财政部门应会同有关部门组织对地方政府购买服务的情况进行全面调查。发现违法违规问题，应督促相关地区和单位按照法律法规要求限期整改到位，并于2017年10月底前将调查整改结果报送财政部。

也就是说，所有的违规行为都应该在适当的地方得到纠正，不管是旧的还是新的违规行为被切断都没有关系。这次不同了。

根据以往的经验，当新的监管政策出台时，会照顾现有项目，防止突然刹车，导致各种半工半读项目。如《国务院办公厅转发中国人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司建设项目后续融资问题的意见的通知》(43号文件)出台后，做了相关安排。

但是，这次87号文件和43号文件有所不同。

正如我刚才所说，87号文件是被迫出台的，不是真正意义上的全新规定，而是对以前规定的加强:增加否定列表，重申中期预算期，以及先预算后合同的原则。

从目前的执行情况来看，银行业金融机构可能不再能够按照以往的经验行事:根据一些地方银监局的口径，即使是对于股票项目，也应该禁止其后续资金的发放。

对于存量项目中已经部分贷款的部分，在87号文件后还没有完成，我们能否继续按照协议完成贷款，确保存量项目的完成？

这仍然极具争议性。

毕竟，在此之前，一些政府采购服务项目已经过审查——如规划部的项目规划审批、国土资源部的土地使用审查审批、环境保护部的审查审批等。——地方政府与社会资本签订了购买服务协议，银行发放了信贷，甚至有些银行根据进度拨付了银行资金......

然而，87号文件的横向空的诞生，导致了一些股票项目的法律与合同的冲突。然而，有些项目规模大、持续时间长、利益敏感。在整改的情况下，法律风险不容忽视。

如果您有能力，建议将不符合要求的政府采购服务改为政府采购项目，或者转向政府支付的ppp。

3.准许

地方政府债券

新预算法和43号通知实施后，只有地方政府才可以在国务院规定的范围内通过发行地方政府债券来举债。

(1)普通债券

非营利公益事业:地方政府发行一般债券进行融资，主要用一般公共预算收入偿还。

(2)特别债券

营利性公益事业:地方政府通过发行专项债券筹集资金，并以相应的政府资金或专项收入进行偿还。

地方政府特别债券最终于2017年发行。

截至本文发布之日，财政部已对特种债券进行了分类，并在特种债券的发行管理、额度控制、实施监管等多个方面明确了具体要求。

显然，从长期来看，地方政府专项债务将逐步过渡到国外市政债务，但问题仍然是过度依赖政府信用，并且仍然存在专项债务限额控制。地方政府特殊债务和一般债务在本质上有什么区别？

此外，要严格区分地方政府专用债券和国家发展和改革委员会公司债券中的专用债券。前者依靠地方政府资金的预算，仍然是政府债务类别；后者是城市投资企业的项目债务(主要是市场化运作)。详情见下表:

89号文件中提倡的“项目收入专项债务”实际上是现行中文版市政项目收入债务的指导性文件，尽管它主要用于储土和收费公路领域。

那么，未来还会出现哪些“特殊债务”？换句话说，下一阶段将主要推广哪种项目收入专项债务？

在我看来，我们应该主要看政策导向。

今年8月，国发[2017]39号《关于促进外商投资增长若干措施的通知》提到:

第二，制定财税支持政策

(八)支持重点投资平台基础设施和重大项目建设。鼓励省级人民政府发行地方政府债券，支持国家级开发区、边境经济合作区和跨境经济合作区的基础设施建设。加快试点开发项目财政收入和地方政府专项债券融资自寻平衡品种，优先保证上述领域合格重大项目的融资需求。

这也许是地方政府特殊债务未来的发展方向之一。

真正的ppp(政府和社会资本合作)

首先，阐述了ppp在理论上不是一种“借用”模式，其核心应该是“合作”。

政府借钱做事；做ppp就是让政府找个人一起合作。在购买力平价中，政府不再是杨白劳，而是像社会资本一样的“投资者”。

因此，如果任何购买力平价让地方政府欠别人钱(以任何方式)，这是一个假的购买力平价。

在实际购买力平价中，政府引入了社会资本，这在不增加政府债务的情况下增加了公共服务投资。

当然，购买力平价的意义远不止降低政府的杠杆率。ppp不仅带来金钱，还带来“附加值”,如相关知识、经验和管理。当然，许多虚假的ppp项目仍然会增加政府债务。

下图简要说明了购买力平价的一般框架。

公私伙伴关系的主要要求包括:

政府方面

政府通过预先宣布的收入协议规则，如特许经营权、合理定价和财政补贴，使投资者获得长期稳定的收入。

每年，所有ppp项目都需要从预算中安排，支出责任占一般公共预算支出的比例不应超过10%。

根据商定的规则，政府应承担相关责任，如特许经营权、合理定价、财政补贴等。对于投资者或特殊目的公司，不承担投资者或特殊目的公司的债务偿还责任。

社会资本方面

投资者按照市场化原则进行投资，按照约定的规则单独或与政府共同设立特殊目的公司建设和运营合作项目。

投资者或特殊目的公司可以通过面向市场的方法，如银行贷款、公司债券、项目收益债券和资产证券化，借入资金并承担债务偿还义务。

总而言之，ppp根本不是用来“借钱”的，而是让政府带着小伙伴一起投资和飞行。

然而，由于许多原因，如过程长、着陆慢、要求多、收入低、后门不关等。，ppp的发展速度和深度都不尽如人意。

政府购买服务

同样，政府购买服务也不是借钱的方式。事实上，政府应该先做预算，然后支付服务费用。

《采购法》也对其做出了明确定义:

本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和组织在依法制定的集中采购目录或者限额以上采购标准范围内，使用财政性资金采购货物、项目和服务的行为。......

本法所称采购，是指通过合同获得货物、工程和服务的有偿行为，包括购买、租赁、委托和雇佣。......

本法所称服务，是指除货物和项目以外的其他政府采购对象。

这里的核心是“服务”，也就是说，它必须是真正的服务。根据上述法律法规的定义，什么是货物或工程不能与“服务”相混淆。由于篇幅有限，政府采购服务的具体内容和流程在此不再赘述。

那么，为什么这种正常的“政府采购服务”会被87号文件追逐和封锁呢？主要是因为政府购买服务，与其他相比，优势是显而易见的:

与政府采购项目相比，政府采购服务流程短，透明度低，招标不是强制性的，可以进行单一来源采购；包装并不麻烦，制定当地采购服务目录的权利也在手中。在87号文件之前，它确实是部分门的最佳选择。

资料来源:金融监管研究所作者:常淼